災害管理與實務

《災害管理與實務》係依國家消防與災害防救職系「災害防救」職務選才設定編撰，協助災防工作從業人員進行災害防救體系、災害防救計畫與作業程序、境況模擬、災害潛勢評析、預警精度提升與對策、災防資訊研析與決策輔助、災害風險辨識、觀測、監測與警報發布、災害防救訓練與演習、災情蒐集與查通報、災害應變中心、警戒區與災區劃設、疏散避難與收容、災情勘查與災後復原重建、社區防災與志願組織、災防科技應用落實及國際合作等工作之計畫、研究、擬議、審核、督導及執行。

本書分為三部、十一章，各部、章的編輯及彙整，係以「災害防救」職務執行所需之「災害概論」、「災害管理概論」、「災害防救工作實務」及「災害防救法規」四個面向進行整理與彙整。

․第一部：災害管理、操作及法源依據之前導。
․第二部：災害管理時序中的減災及整備相關作為說明。
․第三部：「災害防救應變規劃」涉及之規定及作業細節整理。

本書兼具理論與實務操作，以本土案例及在地經驗進行內容鋪陳，內容深入淺出，可供大學災害管理學程、通識課程、災害管理人員培訓及災害管理工作者參考之用。

■ 序

「災害」可具體定義為「造成之人命、財產或資源損失」的危害、意外或突發事件。因此可言，災害隨人而至、甚至因人而致，也因此，人們在日常生活中，時常要面對各種各樣的「災害」；然而，災害的處理是經驗法則的累積，通常需經過慘痛之教訓或親身之經歷，方得以逐漸成熟。我國在1999年921地震後公布「災害防救法」全文52條，並成立中央災害防救委員會；2009年莫拉克風災後，總統旋即於同年8月18日宣示革新建構災害防救體系，行政院亦著手規劃成立災害防救辦公室，並於2010年2月1日正式揭牌。政府的宣示，帶動著災害防救各相關權責機關及科研學術機構，持續投入可用資源，以期能夠降低災害發生的可能性，或減少災害發生時可能造成的損失。

災害防救的知識是一門經驗累積的成果，既有書籍或文獻多就特定單一面向進行呈現，諸如「土木工程防災」、「風險管理」、「災害防救法規」、「災害應變」……等，防救災從業人員不易由單一書籍或文獻取得較為完整之災害防救管理通則資訊與經常面對之災害類別之防救災規劃實務論述。爰此，逢甲大學團隊秉持多年災害防救實務與教學及研究經驗，結合國內外災害防救專家學者與科研及公部門權責單位等之專業論述，嘗試編輯、彙整《災害管理與實務》一書，供作災害防救工作從業人員與有心修習此一學門的莘莘學子參考之用。

本書分為三部、十一章，各部、章的編輯及彙整，係以本校多年來災害防救實務的操作，就未來災害管理職系研擬之「災害概論」、「災害管理概論」、「災害防救工作實務」及「災害防救法規」四考科方向進行整理與資料彙整，並將之分為「災害防救概論」、「災害防救資訊及資源規劃」及「災害防救應變規劃」等三大部別進行撰述；其中第一部「災害防救概論」主就災害之管理、操作及法源依據進行概述，包含：「緒論」、「災害管理機制」、「防災體系及分工」及「災害防救法暨其施行細則概述」等主題；第二部「災害防救資訊及資源規劃」則就災害管理時序中的減災及整備相關作為及程序，進行說明與整理，包含：「災害特性與潛勢分析」、「防災地圖類別概述與繪製」、「避難收容之場所及物資整備」、「全民防災知識傳播」等主題；最後則就「災害防救應變規劃」涉及的規定及作業細節進行鋪陳，包含：「災情查通報分工與架構」、「天然災害預警系統及機制」及「災害防救演練規劃」等。
本書承蒙臺灣大學土木系李教授鴻源、臺中市林副市長陵三、行政院徐副秘書長中雄及銘傳大學陳教授亮全等多位防災先進惠賜序言（依姓氏筆畫介紹），特此致謝。本書之撰擬，從內容規劃、架構調整乃至最後校稿歷時兩年有餘，但因災害管理事務牽涉範圍十分廣大，且相關科技及技術愈發蓬勃發展，書中許多層面或方案見仁見智，且因人、因時、因地而異，故或有疏漏、或有雷同、或有未能盡善盡美之處，還請讀者不吝指正，使再版時能修正至更臻完備。

■ 緒論

自然界的變動原為地球物理現象的反應，然在全球人口突破七十億之際，天、地、人之間的交會衝突，卻成了一次又一次的強烈文明震撼，災害防救的課題也在如是的大環境下，成了世界各國致力發展的重點。根據國家災害防救科技中心（National Science and Technology Center for Disaster Reduction, NCDR）引用聯合國緊急災難資料庫（Emergency Disasters Database, EM-DAT）的統計結果可知，近20年（82-101年；1993-2012），災害平均每年約340件左右，前10年平均發生308件，後10年平均發生373件，顯高於前10年（行政院，2014），前述顯示天然災害發生的頻率有持續增加之趨勢。事實上，防災工作並非獨賴少數族群即可成就，日本311事件更點出了「有無防災意識」為臨災時生死存亡的分界點。「防災意識」的建立，有賴於國家政策的推動及國民教育的實施，為具體化「災害」的基本概念，本書於本章首以災害的定義、風險以及管理的角度初步切入檢視「災害」議題涉及的範疇，並於其後各章建置、細述本章所提及、以及相關領域所需之各類相關知識，包含基本原理以及在地化的實務推動原理，以為學生、管理及操作人員入門之參考。

一般而言，「災害」可具體定義為「造成之人命、財產或資源損失」的危害、意外或突發事件，因此可言，災害隨人而至、甚至因人而致，也因此，人們在日常生活中，時常要面對各種各樣的「災害」；在臺灣，隨著氣候混亂的影響、人口的增長，災害所致的危害愈發鮮明，儼然形成一另類的專有名詞，並一再經由媒體及教育管道重複周知予一般民眾。宣傳是有用的，提到災害幾乎人人皆知，但要進入到實質的防災工作推行，確切的定義與認知仍有其較為精確的前示必要性。本章將先就災害的定義、範疇、型態與分類進行說明，續行導入災害風險基本觀念，作為本書系列章節鋪陳的前導。

1.1　災害的定義與範疇

災害一詞，最早出現在中國古籍《左傳》中──成公十六年中提及之「以神降之福，時無災害」。言災者為人，人，是災害的基本元　素，人在所處之時空背景，自有其自成一格的「災害」定義，因此，防災是一門需客製化的學問，茲羅列國際組織、美國及臺灣對災害的定義，供作讀者參考比較之用。

壹、國際組織對災害的定義

國際紅十字會（International Committee of the Red Cross, ICRC）定義之災害（Disaster）泛指颱風、龍捲風、暴風雨、水災河水高漲、暴風夾帶的大水、潮波、地震、乾旱、雷擊、蟲災、飢荒、火災、爆炸、火山爆發、房屋倒塌、交通事故或其他造成人類苦難，致人於無法自助、生存的地步（非經援助無法生存）的事件。

世界衛生組織（World Health Organization, WHO）定義災害為人類與環境之間發生巨大的生態破壞，在相當規模之嚴重破壞下，災區需外界幫助或國際援助者。

災害流行病學研究中心（Center of Research on the Epidemiology of Disaster, CRED）則就人為災害之定義，分為短暫突發性與長期性兩類：

1. 短暫突發性：如重大交通事故、房屋倒塌、科技災害（如火災、爆炸等）、以及海洋、環境、大氣汙染等。

2. 長期性：如戰爭（內戰、國際性戰爭）與大量人口被迫遷移（如福島核災）等。

貳、美國對災害的定義

美國對災害定義的共識大致為：「由於極端的自然、人為因素或共同的作用，超過了當地的承受能力者，是為災害」（U.N, 1992）。而美國聯邦緊急事務管理總署（The US Federal Emergency Management Agency, FEMA）對災害用詞—「hazard」與「disaster」有不同的定義，其中「hazard」定義為潛在危險或有害狀況的來源；「disaster」則指一連串社會機能的崩解，導致人類、物資、經濟或環境的損失，而這些損失超過社會既有資源所能應付者。

參、臺灣對災害的定義

「災害防救法」第一章、第2條定義災害為下列災難所造成之禍害：

1. 風災、水災、震災（含土壤液化）、旱災、寒害、土石流災害等天然災害。

2 火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災、空難、海難、陸上交通事故、森林火災、毒性化學物質災害、生物病原災害、動植物疫災、輻射災害、工業管線災害、懸浮微粒物質災害等災害。

中央氣象局災害的定義：凡危害人類生命財產和生存條件的各類事件通稱為「災害」、「災難」（中央氣象局，2015）。

1.2　災害的形態與分類

人類生存環境中對人類生命的危害事件可分為頻發事件（incident）、突發事件（emergency）、危機事件（crisis）、災害事件（disaster）與災難事件（catastrophe）等五個級別（林春男，2012），各事件發生機率與危害程度可概表為圖1-1所示，其中頻發事件發生機率較高，危害相對較低（例如車禍）；而災難事件發生的機率最低，然其一旦發生，其危害程度重、影響範圍較廣（例如海嘯），可能擴及國際救援層級。

在災害分類的部分，各種切入觀察的面向各有其自成一格的區分方式，茲以災害的起因、空間範圍、時間範圍、因果關係與社會學的角度進行各式分類的說明：

壹、以災害的起因區分

一、自然災害

1. 氣象災害：水、旱、風、雪、冷凍、雷擊、焚風、龍捲風等。

2. 海洋災害：風暴潮、海嘯、潮災、海水入侵、海平面上升和海水倒灌等。

3. 地質災害：地震、火山爆發、地陷、土石流、滑坡（landslide）、雪崩、水土流失等。

4. 地震災害：包括由地震引起的各種災害及由地震誘發的各種次生災害，如土壤液化、噴沙冒水。

5. 水文災害：風暴潮、泥砂淤積、海嘯、海浪、海冰、赤潮等。

6. 生物災害：病蟲害、鼠害、外來生物入侵等。

7. 環境災害：水汙染、大氣汙染、酸雨、臭氧層空洞等。

8. 天文災害：彗星碰撞、隕石衝擊、太陽輻射異常、電磁暴等。

二、人為災害

1. 社會災害：由少數人的直接主動行為所導致的嚴重災難。如：美國911事件，日本地鐵毒氣事件、毒品泛濫等。

2. 科技災害：由於科技因素而引發的各類災害事故，一般是由科學設計缺陷或科技操作失誤所造成的重大事故或事件。如：核電廠泄漏、油輪失事等。

三、複合型災害

災害之發生型態通常不會單一發生，多種自然災害同時發生、自然災害與人為災害同時發生或單一災害的發生，衍生、肇發、連帶發生另一災害時，以致人類需同時或接連進行直接災害、次生災害與衍生災害的應變作業，則為複合災害，例如颱風引發土石流，或地震引發海嘯導致核災等。

貳、以災害的空間範圍區分

一、全球性災害

空間尺度達到全地球皆會受到影響之範圍，如大氣汙染、溫室效應等。

二、區域性災害

災害影響範圍為一區域，此處區域之定義可由洲的尺度到某地區之範圍，如：旱災、海嘯等。

三、局部性災害

災害影響為一小範圍，如：土石流、陸上交通事故。

參、以災害的時間範圍區分

一、突發性災害

在致災原因的作用下，在數月、數天、數小時，甚至數分鐘、數秒鐘內呈現災害形態的災害，如地震、洪水、颱風、風暴潮、冰雹、交通事故等。而旱災、農作物病蟲害等，雖然成災時間一般需要數個月的時間，但災害的形成和結束仍然比較快速、明顯。一般來說，突發性災害容易使人類猝不及防，因而常造成死亡事件及巨大的經濟、社會損失。

二、緩發性災害

在致災原因長期發展的作用下，幾年甚至更長時間逐漸呈現出災害形態的災害，如土地荒漠化、水土流失、生態失調、環境惡化等。

肆、以災害之間的聯繫和因果關係區分

一、直接災害

相關聯災害中首先發生的災害，如因地震造成的地面破裂、地形變動、建築物損壞……等。

二、次生災害

由原生災害誘導出來的災害，如風災—沙塵、暴雨—洪澇、颱風—暴雨等。一次地震災害是直接災害，緊隨而來的水災（潰壩或潰堤）、火災、滑坡、土石流等，便成為次生災害。

三、衍生災害

次生災害之後發生的相關聯災害，如旱災—蝗災、水土流失—水旱災。大地震導致次生災害之後，由於衛生環境急劇惡化，死傷人員大量出現，從而引起瘟疫等衍生災害。

伍、以社會學理念區分

一、自然災害

以自然變異原因為主產生的呈現為自然形態的災害，如地震、火山爆發、風暴潮等。

二、人為災害

以人為原因為主產生的呈現為人為形態的災害，又稱人文災害，如人類故意行為造成的社會災害、人類疏忽所帶來的科技災害、人為引起的火災、交通事故（車禍、空難、海難）、工程災害（如水庫、油田誘發地震）、生產事故、醫療事故、環境汙染（如酸雨、煙霧、沙塵暴）、城市公害，還包括毒劑外泄、放射性物質擴散、人口過剩、社會騷亂、戰亂、恐怖襲擊等。

三、自然人為災害

以自然原因為主引發的人為形態災害，如太陽活動峰年發生的傳染病大流行及地震、水災過後引起的瘟疫蔓延等。

四、人為自然災害

以人為原因為主引發的自然形態災害，如人類自身造成的生態災害、過量採伐森林引起的水土流失、過量開墾放牧引起的土地貧瘠災害等。

1.3　災害風險管理概述

臺灣被列為是全世界最容易致災地區之一，歸納其原因可概分為自然環境的敏感性升高及社會的易致災風險增加（行政院災害防救辦公室，2010）。根據英國風險管理顧問公司Maplecroft於公布之「2011年天然災害風險地圖（Natural Hazards Risk Atlas, 2011）」，如圖1-2所示，我國經濟活動之絕對災害風險指標（Absolute Economic Exposure Index）列為全球第四，與美國、日本與大陸地區並列為具有極端風險之國家（行政院災害防救白皮書，2012）。

韋氏字典（Websters Unabtidged Dictionary, 1970）將「風險」定義為「遭受傷害、損害和損失的可能性」；而面對疾病、火災、地震、交通事故、環境汙染、通貨膨脹、企業破產、國家之間的政治或經濟爭端等，都在不同程度上影響人們，使得任何個人、團體、經濟單位、國家都不得不面對災害風險問題；人們必須切實了解災害風險的本質和特性，採取各種辦法處理災害風險，並加以「管理」，以人民生活的安全和幸福和社會經濟的進步為「災害風險管理」的最後歸宿（張繼權等人，2012）。因此，如何面對災害、如何減輕災害給人類造成的損失、如何為可能來臨的巨大災害提前做好準備，是人類與災害共存的過程中必須關切之議題，這類議題發展至今，就是災害風險管理（黃崇福，2012）。本節將就災害風險管理的課題，分就災害風險與災害風險管理概念及災害風險處理方法進行說明。

1.3.1　災害風險概念

風險的概念，最早可以追溯到海因斯（Haynes）在1895年出版的著作Risk as an economic factor，其定義風險為損失發生的可能性。1991年聯合國救災組織（United Nations Disaster Relief Organization, UNDRO）定義自然災害風險是由於某一特定的自然現象、特定風險與風險元素引發的後果所導致人們生命財產的損失和經濟活動的期望損失；2004年聯合國國際減災策略組織（United Nations International Strategy for Disaster Reduction, UNISDR, 2004）對風險的概念定義為：「自然或人為致災因素與脆弱性條件相互作用而導致的危害結果或期望損失（包含人員傷亡、財產、生計、經濟活動中斷、環境破壞等）發生的可能性。科技文明過度發展帶來的可控制或不可控制之災害，涉及了對事物不確定性和社會價值觀的整合過程，事件有可能發生的機率性，而對人類能造成負面的影響」（趙鋼、黃德清，2010）。黃崇福（2012）則認為，風險的內涵是「與某種不利事件有關的一種未來情景」，如圖1-3所示，一塊石頭由鉤子勾住，位於一個工人的上方，如果一陣強風刮來，可能刮落這塊石頭砸在工人的頭上，造成災害性後果。未來威脅到我們生命的情境即是一種風險，但如果石頭已砸下來，無論後果如何，都不再有風險。

綜整近十餘年來近期的風險認知，概可歸納如下（張繼權等人，2012；吳宜臻，2002；周桂田，2003；王靜儀，1999；Warner, 1992）：

1. 風險是損失發生的不確定性；

2. 風險是一種可能導致損失的條件；

3. 風險是實際結果與預期結果的偏差；

4. 風險是事件未來可能結果發生的不確定性；

5. 風險是指損失的大小（事件後果的規模大小及嚴重程度）和發生可能性的組合及次數。

基於上述風險相關定義可知，風險的概念大致上可定義為「所有可能危及人類生命財產安全之自然或人為災害，其於未來發生之嚴重程度（損失大小），與發生機率或頻率的組合。」目前，比較公認的觀點認為災害風險（risk）是由一定區域內災害的危害度、暴露度和脆弱度綜合作用形成的（亞行技援中國乾旱管理戰略研究課題組，2011）。就「危害」涉及層面的考量，不同領域有各自的災害風險定義，如圖1-4所示，在防恐領域中，是脆弱度、暴露度以及威脅度的乘積（vulnerability × exposure × threat）；在單一災害領域裡，則是脆弱度、暴露度以及危害的乘積（vulnerability × exposure × hazard）（陳禹銘等人，2009）；而國際減災策略（International Strategy for Disaster Reduction, ISDR）則就廣泛的災害領域範疇，將災害風險定義為脆弱度與危害的乘積。