城中一座島：築堤逐水、徵土爭權，社子島開發與臺灣的都市計畫

外界看來破敗、待開發的社子島，有著你所不知道的面貌
豐富文化、聚落人情、河岸水路、小農耕作
從社子島開發案思考：臺灣需要什麼樣的都市計畫？

社子島，是臺北市一方特殊的區域。南面淡水河，遠眺蘆洲；北面基隆河，對望關渡，這裡曾是大臺北地區重要的蔬菜產地，一條主幹道通往臺北市中心。社子島掛著首都的門牌，但又如都市的異地，保有農田、水道、船屋、工廠、宮廟與低矮失修的房屋。對許多人來說，社子島一直是既熟悉又陌生的地方。

位於兩河間沙洲，社子島被劃作不宜高強度開發的「洪泛區」，一九七○年以來的「禁限建」政策，使居民無法自由修繕或增改建房屋，愈發破落的建築，激起的是更積極的改變呼聲，然而「發展」在每個人心中有不同的樣貌。五十年來輪番上任的政治人物提出各種開發計畫，從「色情專業區」、「海上遊樂區」、「河濱之春」、「臺北曼哈頓」到「生態社子島」計畫，無一不是將這片首都僅餘超過三百公頃的土地極盡經濟利用，而忽視了在地居民、地方文化與自然環境條件。

看似「亟待開發」的社子島，實際上有著豐富深厚的獨特紋理：元宵弄土地公、祖公會、流水神像、小農耕作、寮子共餐、鄰里關照網絡、河濱船屋等，都是都市人稱羨的現在進行式。

都市計畫有除舊布新，全面夷平之外的做法。保留文化底蘊與地方紋理，更有助於創造空間、自然與人的和諧關係。透過社子島的案例，也能進一步討論：公民參與的都市計畫、多元共榮的開發想像、考量承洪韌性及生態系服務的建設、區段徵收之外的土地開發工具，以及，我們希望有怎樣的居住生活？

本書最後，以空間規劃專業，拆解社子島開發問題，並且列舉國外案例作為參照，期望能擴大對於「發展」的想像，並思考：臺灣需要什麼樣的都市計畫？

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■ 主編序

順河而下，看見一座島
廖桂賢／國立臺北大學都市計劃研究所教授

社子島，位於淡水河與基隆河匯流處，面積約三百公頃。但，要如何進一步形容這個地方？許多人說她「殘破」、「被時間遺忘」、「臺北最不像臺北的地方」、「連一間便利商店都沒有」，這些形容都帶著價值判斷，明示或暗示社子島的「落後」。

一個地方到底該如何發展，才是進步？

大多數人相信：荒地要開墾、農地要變建地、建物要持續更新，才是進步。這樣對土地利用／地方發展的觀點，不過是眾多價值觀之一，在臺灣卻成了霸權，透過民粹政治、行政官僚、專業審查共同形成的體制，壓迫價值觀不同的人；數十年來，在公共利益的大旗下，透過「整體開發」手段搭配「區段徵收」工具，造成無數人承受日夜憂慮、家園剷除、最終迫遷的痛苦。一群人的「進步」建立在另一群人的痛苦上，這樣的社會代價往往被視為理所當然，並很快在嶄新城區中被遺忘。

即便是作為空間規劃研究者，這幾年我若沒有深入接觸社子島，可能也無法深刻體會臺灣都市計畫加諸在價值觀不同的人民身上的痛楚。

雖然人生前半段大都住在臺北市，但我直到二〇一四年八月，才因為開始關注社子島開發爭議而第一次踏上社子島。沿著堤防走一圈所見的開闊水岸風景，與社子島內部的地景是全然不同風光。後來社子島在地的朋友陸續帶我走訪不同角落，每一次的探訪都提醒我──任何對社子島的單一形容詞，都是以偏概全。即便我無法不注意處處存在、意象負面的鐵皮屋與廢棄物，但在許多在地居民眼中，社子島仍是相對於臺北市「安靜、空氣好」的祕境；甚至，一般人認為發展程度低的大片菜園、便利商店的欠缺，在居民眼中卻是社子島的「資產」。這與主流不同的價值觀，竟完全不見容於歷任政府對社子島提出的開發計畫。

二〇一五年，柯文哲主政下的臺北市政府，新官上任的副市長林欽榮與都市發展局局長林洲民，聯手進行社子島空間規劃。然而，即便導入新潮專業術語，本質上仍是抹去現有一切的整體開發、搭配「全區」區段徵收的傳統模式。臺灣可以再承受一個大規模的不正義迫遷開發案嗎？不少學界與業界專業者，都對此案憂心忡忡。

我開始關注社子島開發爭議的頭幾年，還在國外任教，僅能趁短暫回臺灣的時間，與關心社子島的空間規劃專業者討論行動方案。我們形成「專業者關注社子島陣線」，於二〇一七年一月開展具體行動：於社子島福安國中舉辦為期五天的「社子島發展替代方案跨領域工作坊」，來自臺灣各大學院校與新加坡國立大學（包含景觀、建築、都市計畫、水利、社會學等背景）將近六十位學員，在六位老師的帶領下，基於田野訪談與觀察，對社子島的聚落提出不同想像；並在最後一天對社子島居民報告規劃方案。我們試圖透過工作坊，讓居民看到社子島除了整體開發以外的不同發展可能。

接下來幾年，我們積極在一場又一場的都市計畫與環評審查會議中發言陳情、開記者會、投書媒體、製作懶人包、發起連署，呼籲北市府傾聽在地聲音，修正「生態社子島」計畫。然而，無論是體制內陳情或體制外公開呼籲，都未能改變該計畫；即便無數次的審查會議中，不乏委員質疑全區區段徵收之必要性，並要求北市府正視居民抗爭、強化社會溝通，該計畫仍一路通過都市計畫（包括主要計畫與細部計畫）、防洪計畫、第二階段環境影響評估等審查。當「生態社子島」仍然在內政部進行都市計畫主要計畫審查時，一位委員曾經私下無奈告訴我，「無論如何最後一定還是會通過」，沒有解釋原因。

引發大規模反彈、迫使居民組織自救會強烈抗爭的都市計畫，在不同面向的重重審查下，最後還是通過了。臺灣的都市計畫到底出了什麼問題？為何從政府官僚的規劃階段，到學者專家的審議階段，都無法爲社會正義把關？顯然，社會正義並非臺灣都市計畫的考量重點。

如今「生態社子島」都市計畫看似已推進到最後一關：內政部的土地徵收審議，通過後就可執行。無論這進程是快是慢，放在眼前的事實是，柯文哲主政八年落幕，開發案仍懸而未決，苦盼整體開發的一方等不到結果，反對區段徵收的一方仍持續面臨迫遷威脅。八年來即便柯市府一心求快，蔑視反彈聲浪，一意孤行強推「生態社子島」，這一切沒有提升居民福祉，反而助長更猖狂的土地炒作、更大量的違法廢棄物，並導致社子島內部嚴重對立，親友反目。

柯文哲絕非唯一試圖解決社子島問題的市長，回顧過去五十年來，其實歷屆市長均對社子島提出整體開發計畫。然而，過去這些計畫陸續因為對大臺北其他地區的防洪安全威脅疑慮、計畫內容引起高度爭議（如設立色情專業區）、未能滿足地方頭人要求的高容積率、填土量過高的環境衝擊等，而未能實現。社子島的開發願景一再重新規劃，卻都不了了之。歷任政府一味堅持「整體開發」，正是讓社子島數十年來仍無法掙脫禁限建枷鎖的主因。為了讓社會大眾瞭解以整體開發搭配區段徵收手段進行都市計畫的問題，我們花費一年半的時間書寫《城中一座島：築堤逐水、徵土爭權，社子島開發與臺灣的都市計畫》，企盼社子島的案例開啟社會深入討論社子島有別於「整體開發」的未來可能。

本書第一部回顧社子島開發爭議的歷史脈絡，接著梳理柯文哲主政時期的紛擾，讓讀者瞭解為何社子島開發引發抗爭。接著我們帶讀者深入認識社子島：第二部書寫社子島的聚落演進與地方認同，並以圖輯呈現在地豐富的信仰文化。社子島本是兩河交匯的沙洲，與水關係密切，第三部描繪社子島聚落與河流水圳的互動關係，並介紹因應河川環境變動而發展出極為特殊的「李復發號」土地交換制度。我們也希望讀者看到一直以來在臺灣都市計畫中被忽略、隱形的社會網絡，因此第四部記錄社子島居民互相關照的社會支持系統，以及在綿密的社會網絡中柑仔店與小吃店的角色。此外，社子島遍布菜園與工廠，一般人認為這與「都市」意象格格不入，但第五部對在地產業的書寫，告訴讀者社子島的農田與工廠是如何默默支持城市的運作，並支撐許多居民的家計。第六部則透過多元面向，為不同背景的讀者解析市府推動社子島都市計畫的問題，並建議其他可能的規劃取徑。最後，我們帶領讀者一起探討都市計畫的專業倫理問題，反思土地利用／地方發展的價值觀。（未完）